Platform Modernisering Strafvordering

• Inleiding

  De Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen¹xWet van 22 februari 2017, Stb. 2017, 82. zal aan het Wetboek van Strafvordering een regeling toevoegen waardoor gerechtelijke kennisgevingen²xIn dit artikel gebruik ik het begrip ‘gerechtelijke kennisgeving’ in plaats van ‘kennisgeving van een gerechtelijke mededeling’. In het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering zal het begrip ‘mededeling’ nog enkel worden gebruikt als daarmee een mondelinge kennisgeving wordt bedoeld. De e-betekening ziet altijd op een schriftelijke kennisgeving die elektronisch wordt overgedragen. ook langs elektronische weg kunnen worden betekend. De regeling is nog niet in werking getreden. Wel al worden momenteel voorbereidingen getroffen om het elektronisch betekenen in de praktijk in te voeren. In deze bijdrage reflecteer ik vanuit de optiek van de invoering op deze nieuwe regeling. Belangrijke aanleiding voor deze reflectie vormt de ambitie van de wetgever een gemoderniseerd, duurzaam en techniekonafhankelijk Wetboek van Strafvordering tot stand te brengen.³xZie in dit verband de concept-MvT Boek 1, p. 41 e.v.

  In deze bijdrage zet ik eerst uiteen welke wijzigingen enkele jaren geleden zijn aangebracht in de regeling van de betekening, hoe de elektronische betekening (e-betekening) in zijn werk zal kunnen gaan en wat de toegevoegde waarde is van de huidige regeling van de e-betekening. Vervolgens ga ik in op de vraag wat nodig is om de regeling van de e-betekening aan praktische waarde te doen winnen zodat de e-betekening werkelijk een alternatief kan vormen voor de traditionele betekening door uitreiking. Ten slotte laat ik zien dat de huidige regeling van de e-betekening in zoverre techniekafhankelijk is geformuleerd dat deze aan het gebruik van nieuwe ICT-toepassingen in de weg staat. In deze bijdrage doe ik enkele concrete suggesties voor wetswijzigingen die naar verwachting zowel de praktische waarde als de techniekonafhankelijkheid van de regeling zullen vergroten.

• 1 De regeling van de e-betekening: wat, hoe en waardering

  De Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen zal bij inwerkingtreding een aantal wijzigingen aanbrengen in de betekeningsregeling van het Wetboek van Strafvordering van het Zesde Boek (art. 585 Sv e.v.) en deze verplaatsen naar de nieuwe titel IIB van het Eerste Boek. In het in consultatie gegeven conceptwetsvoorstel voor Boek 1 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt de betekeningsregeling opgenomen in Hoofstuk 9.

  1.1 Kern van de nieuwe regeling

  De in dit verband meest in het oog springende wijziging van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen is dat de betekening behalve door middel van uitreiking ook kan plaatsvinden door middel van elektronische overdracht. Kern van de nieuwe regeling is dat betekening door middel van elektronische overdracht gelijk is aan een betekening door middel van uitreiking (art. 36b lid 2/art. 1.9.1.3 lid 2)⁴xGemakshalve wordt verwezen naar de vindplaats in zowel de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82) als het conceptwetsvoorstel voor Boek 1 van het in nieuwe Wetboek van Strafvordering zoals dit in consultatie is gegeven (www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/modernisering-wetboek-van-strafvordering/documenten/publicaties/2017/11/13/documenten-modernisering-wetboek-van-strafvordering). en geldt als een betekening in persoon indien de geadresseerde zich, nadat hij is genotificeerd dat aan hem een gerechtelijke kennisgeving is gericht, op de voorgeschreven wijze identificeert in de daarvoor aangewezen elektronische voorziening (art. 36f lid 2/art. 1.9.2.3 lid 2).
  Bij een gewone betekening door middel van uitreiking wordt een op schrift gestelde gerechtelijke kennisgeving uitgereikt aan de persoon aan wie de kennisgeving is gericht door een medewerker van de post of een door de minister aangewezen dienst zoals de Interdepartementale Post en Koeriersdienst.⁵xDe wet van 22 februari 2017 introduceert naast de mogelijkheid van e-betekening ook de mogelijkheid van uitreiking door andere door de minister aan te wijzen diensten. Zie art. 36d lid 1, Stb. 2017, 82, p. 2-6; Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 56-57. Er is dan sprake van een betekening in persoon. Ook kan de uitreiking plaatsvinden aan het adres waar de persoon is ingeschreven in de basisregistratie personen dan wel aan het woon- of verblijfadres van de geadresseerde.⁶xEr zijn diverse uitzonderingen: zie art. 36e, Stb. 2017, 82, p. 3. Ten bewijze dat de uitreiking heeft plaatsgevonden maakt de medewerker een akte van uitreiking op (art. 36h lid 3/art. 1.9.2.5 lid 3) die door de officier van justitie aan het dossier wordt toegevoegd.
  Bij een betekening door middel van elektronische overdracht wordt de gerechtelijke kennisgeving voor de persoon via het internet ‘overgedragen’ naar de daartoe aangewezen elektronische voorziening. Gelijktijdig met deze elektronische overdracht ontvangt de persoon op zijn e-mailadres, dat hij op verzoek heeft opgegeven (art. 27a lid 2/art. 1.4.1.8 lid 2), een notificatie dat in zijn digitale brievenbus een gerechtelijke kennisgeving klaarstaat. Indien de persoon zich na notificatie op voorgeschreven wijze identificeert bij de elektronische voorziening, dat wil zeggen gebruikmaakt van een door de bevoegde instantie aangewezen middel (zoals DigiD),⁷xArt. 5 Besluit digitale stukken Strafvordering, Stb. 2016, 359. dan heeft een betekening in persoon plaatsgevonden. Ten bewijze dat de e-betekening heeft plaatsgevonden, worden identificatie en andere gegevens betreffende de overdracht gelogd en vastgelegd (art. 36i lid 1/art. 1.9.2.6 lid 1) en wel op zodanige wijze dat deze gegevens indien nodig door de rechter kunnen worden geraadpleegd.

  1.2 Betekenis van de betekening

  Niet voor alle kennisgevingen in de strafprocedure is voorgeschreven dat deze moeten worden betekend. Grofweg kan worden gezegd dat dit is voorgeschreven als aan het doen van een kennisgeving aanzienlijke rechtsgevolgen zijn verbonden. Hiervan is zeker sprake als de kennisgeving een dagvaarding betreft.⁸xIn het conceptontwerp van Boek 4, Hoofstuk 1, nieuw Sv komt voor het begrip ‘dagvaarding’ het begrip ‘procesinleiding’ in de plaats. Art. 4.1.1.2 lid 1 regelt dat de voorzitter van de rechtbank de procesinleiding aan de verdachte doet betekenen. Met deze officiële oproep weet de betrokkene waarover het in de zaak gaat en wanneer hij voor het gerecht moet verschijnen. Vanwege het belang dat met de betekening van de dagvaarding is gemoeid, wordt er zowel door de wetgever als in de strafvorderlijke praktijk op gestuurd de verdachte snel en efficiënt in persoon te bereiken in de hoop daarmee doorlooptijden te bekorten, de noodzaak van registraties in het opsporingsregister terug te dringen en last but not least het aantal zaken te verminderen dat door het niet-onherroepelijk worden van de beslissing niet kan worden tenuitvoergelegd.⁹xKamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 44-50.
  Een belangrijk doel van de betekening van de dagvaarding is de verdachte de bescherming te bieden dat hij buiten zijn schuld er geen kennis van heeft dat een tegen hem lopende strafzaak ter terechtzitting aanhangig is gemaakt, dientengevolge niet verschijnt en daardoor in zijn belang wordt geschonden zich te kunnen verdedigen tegen de aanklacht.¹⁰xKamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 44-50. De rechter zal dan ook als een verdachte niet ter terechtzitting verschijnt en zich niet laat verdedigen door een door hem gemachtigde raadsman, moeten kunnen nagaan of de verdachte kennis heeft genomen of had kunnen nemen van de aan hem uitgebrachte dagvaarding.
  De betekeningsvoorschriften beogen in dit geval dus te verzekeren dat de verdachte voldoende in staat is gesteld kennis te nemen van de dagvaarding die tegen hem is uitgebracht. Die verzekering wordt geboden doordat de dagvaarding in beginsel in persoon moet worden uitgereikt of elektronisch overgedragen en doordat de rechter kan controleren of dat op een correcte wijze is gebeurd.¹¹xDe verzekering wordt geboden door een uitreiking in persoon. In beginsel wordt daarop aangestuurd. Indien de dagvaarding rechtsgeldig is betekend maar niet in persoon is uitgereikt, de verdachte niet op zitting verschijnt en de rechter zijn zaak bij verstek behandelt en afdoet, zal de kennisgeving van de uitspraak in persoon moeten worden uitgereikt of medegedeeld om deze onherroepelijk en uitvoerbaar te maken. Indien hierover twijfels zijn en de rechter tot het oordeel komt dat sprake is van een zogeheten betekeningsgebrek, kan hij de dagvaarding nietig verklaren.
  Tegenover het te beschermen belang van de verdachte en de daarmee samenhangende inspanningsverplichting van de overheid om de verdachte te bereiken, rust onder omstandigheden ook een inspanningsplicht op de verdachte om kennis te nemen van de zaak. Verdachten die zelf geen enkele moeite doen om bereikbaar te zijn dan wel actief de inspanningen van de overheid om hem te bereiken frustreren, kunnen niet zonder meer succesvol klagen dat hun recht zich te verdedigen ter terechtzitting is geschonden.¹²xEHRM 23 februari 1999, 34966/97, NJ 1999, 641 (De Groot/Nederland); EHRM 16 december 1992, 68/1991/320/292 (Hennings/Duitsland); EHRM 2 oktober 2007, 30203/03 (Weber/Duitsland).
  Van een correcte betekening hangt af of een behandeling van de zaak ter terechtzitting kan aanvangen alsook of een vonnis voor tenuitvoerlegging vatbaar is.¹³xZie de EHRM-zaken genoemd in de vorige noot. Voor het kunnen aanvangen van de behandeling van de zaak ter terechtzitting is niet per se nodig dat de dagvaarding in persoon is betekend.

  1.3 Hoe de e-betekening in zijn werk zal kunnen gaan

  Voor een beter begrip van hoe de e-betekening in de Nederlandse strafrechtpraktijk straks in zijn werk zal kunnen gaan, helpt het wellicht een praktijkvoorbeeld te gebruiken waarmee velen reeds bekend zijn: de belastingaangifte. Belastingplichtigen krijgen aan het begin van het jaar een e-mail met het bericht dat een kennisgeving in de persoonlijke Berichtenbox van Mijn Overheid klaarstaat. In de Berichtenbox, die slechts kan worden ontsloten met behulp van DigiD, kan dan vervolgens kennis worden genomen van het bericht van de Belastingdienst. Dit blijkt dan een uitnodigingsbrief van de belastinginspecteur te zijn met het verzoek tijdig belastingaangifte te doen en met informatie over hoe dit te doen.
  De e-betekening zal een vergelijkbaar proces kunnen volgen. De persoon aan wie de gerechtelijke kennisgeving is gericht zal hierover een notificatie per e-mail ontvangen. Nu deze notificatie over het zogeheten ‘vuile internet’ gaat (dat wil zeggen maar matig is beschermd of afgeschermd tegen het eventueel meekijken door derden), zal deze niet meer informatie bevatten dan strikt noodzakelijk: bijvoorbeeld dat kennis kan worden genomen van een gerechtelijke kennisgeving in de daartoe aangewezen elektronische voorziening. Dit is van belang om te voorkomen dat kwaadwillende derden uit het bericht zouden kunnen afleiden dat tegen de nog onschuldig te achten geadresseerde een strafzaak loopt. Cruciaal is vervolgens dat de elektronische overdracht van de gerechtelijke kennisgeving plaatsvindt met de zekerheid dat de kennisgeving de juiste persoon bereikt. Die zekerheid kan volgens de memorie van toelichting bij de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen voldoende worden geboden als personen zich bij de elektronische voorziening identificeren met DigiD + SMS.¹⁴xZie Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 48. De juistheid van de uiteenzetting in de MvT dat DigiD-midden (dat is DigiD + SMS) gelijk zou zijn aan betrouwbaarheidsniveau STORK 3 kan worden betwijfeld. Het betreft een betrouwbaarheidsniveau op een schaal van een tot vier. De standaarden hiervoor zijn ontwikkeld in het kader van het Europese project Secure idenTity acrOss boRders linKed en wordt in 29 participerende landen, waaronder Nederland, aanvaard en toegepast. Bij de uitgifte van DigiD-midden worden de door de aanvrager opgegeven gegevens gecontroleerd aan de hand van de gegevens in de basisregistratie personen en wordt een activeringscode per post verzonden. Deze controle geeft geen zekerheid over de vraag of de aanvrager de persoon is van wie de gegevens worden gecontroleerd. Al met al voldoet dit uitgifteproces niet aan de eisen die zijn verbonden aan niveau STORK 3. Voor dit niveau is vereist dat bij de aanvraag van een middel de identiteit van de aanvrager wordt gecontroleerd doordat de aanvrager een erkend identiteitsbewijs overlegt. Die controle kan plaatsvinden aan een loket, maar ook langs elektronische weg. Inmiddels bestaat de mogelijkheid DigiD op te waarderen naar niveau ‘substantieel’ door middel van een elektronische controle van het paspoort, het rijbewijs of de Nederlandse identiteitskaart (ID-kaart), maar dit vereist wel dat burgers beschikken over een telefoon met een NFC-lezer dan wel over een op de computer aangesloten kaartlezer om genoemde identiteitsbewijzen te kunnen uitlezen.
  Naast een betrouwbare inlogprocedure zal de elektronische voorziening de vertrouwelijkheid van de communicatie moeten garanderen. Leidraad hiervoor zou kunnen zijn, aan te sluiten bij de eisen die hieraan worden gesteld in het Wetsvoorstel modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer.¹⁵xHet wetsvoorstel ziet op een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verband met de herziening van afdeling 2.3 van die wet. De Awb is weliswaar niet van toepassing op het strafrecht, maar het zou wat vreemd zijn als het Openbaar Ministerie en het CJIB, mede behorend tot de overheidsorganisaties in Nederland, niet met het wetsvoorstel overeenkomstige maatregelen zouden treffen. Over het wetsvoorstel is in maart 2018 advies uitgebracht door de Raad van State. Het wetsvoorstel zal dit jaar in procedure worden gebracht. Met het oog op de implementatie na inwerkingtreding heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een voorlopige handreiking gepubliceerd opdat alle bestuursorganen kunnen nagaan of er maatregelen nodig zijn om aan de verplichtingen van de wet te voldoen en te starten met het voorbereiden en implementeren van deze maatregelen (www.digitaleoverheid.nl/wp-content/uploads/sites/8/2017/04/eindconcept-voorlopige-handreiking-implementatie-wet-modernisering-elektronisch-bestuurlijk-verkeer.pdf). Dit kan door het opzetten van een beveiligde internetverbinding door bijvoorbeeld gebruikmaking van servicecertificaten en daarmee van het Hyper-Text Transfer Protocol Secure (HTTPS). Zo’n veilige verbinding kan door gebruikers worden herkend aan het groene balkje bovenin het scherm van de browser waarin de URL begint met: ‘https://’.
  Indien aan de voorwaarde van een betrouwbare inlogprocedure en veilige communicatie wordt voldaan, is de elektronische overdracht voor wat betreft de zekerheid van het bereiken van de juiste persoon en de beveiliging van de verzonden stukken volgens de toelichting bij de wet een goed alternatief voor de bezorging van papieren post, ook in de gevallen waarin de stukken gevoelige persoonsgegevens bevatten en aanzienlijke rechtsgevolgen hebben voor de ontvanger.¹⁶xKamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 44-50.
  Voorgaande procesbeschrijving ziet op de kennisgeving langs elektronische weg. Er is meer nodig om te kunnen spreken van een e-betekening. Dit is het geval indien voor de rechter controleerbaar is dat de persoon aan wie de gerechtelijke kennisgeving is gericht hiervan ook daadwerkelijk kennis heeft genomen of kennis had kunnen nemen. Daarop ziet artikel 36i lid 1 (art. 1.9.2.6 lid 1), dat regelt dat van de elektronische overdracht automatisch enkele gegevens dienen te worden vastgelegd, zoals het moment van identificatie, de persoon aan wie het bericht is overgedragen en de instantie waarvan het bericht afkomstig is. Deze vastgelegde gegevens dienen dan als bewijs dat de kennisgeving in persoon is betekend. Het elektronisch equivalent van de papieren akte van uitreiking zal een machinaal gegenereerde standaardverklaring kunnen zijn die bij het Openbaar Ministerie wordt vastgelegd en voor de rechter toegankelijk is opdat hij indien nodig kan controleren of de betekening heeft plaatsgevonden en rechtsgeldig is.¹⁷xIn de MvT bij de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen is te lezen dat een zogeheten elektronische akte moet worden opgemaakt als ‘ elektronisch equivalent van de papieren akte van uitreiking’ waarin de in art. 36i lid 1 Sv (art. 1.9.2.6 lid 1) genoemde gegevens zijn opgenomen opdat deze akte kan worden toegevoegd aan de stukken van het strafdossier. Hoewel deze uitleg niet bedoeld zal zijn om letterlijk te nemen, is er toch het gevaar dat de idee postvat dat een ‘elektronische akte van uitreiking’ in de vorm van een elektronisch document noodzakelijk is. Dat zou echt jammer zijn omdat de introductie van elektronische middelen in de strafrechtelijke praktijk meer zal moeten zijn dan het digitaliseren van bestaande processen en het achter het computerglas stoppen van documenten. Een elektronische akte in de vorm van een document is niet per se nodig, want in het elektronische verkeer is het gebruikelijk te werken met gestandaardiseerde, automatisch gegenereerde verklaringen waarin de hiervoor genoemde gegevens over de overdracht zijn samengepakt in een machinaal getekend pakketje. Met dergelijke ‘machinale verklaringen’ kan dan betrouwbaar bewijs van een e-betekening worden geleverd. Controle door de rechter is mogelijk indien deze verklaringen voor hem op een vaste plek in het processysteem bij de zaakinformatie raadpleegbaar zijn en hij kan vaststellen of de betekening ‘ja’ of ‘nee’ heeft plaatsgevonden. De verklaringen zullen op zodanige wijze moeten zijn vastgelegd dat ingeval een verklaring wordt betwist, de rechter hiervan de oorsprong, verdere inhoud en integriteit kan nagaan. De huidige wettekst staat overigens aan een dergelijke implementatiewijze geenszins in de weg.

  1.4 Toegevoegde waarde van de e-betekening

  Het voordeel van de e-betekening is dat dit minder arbeidsintensief is en daardoor makkelijker en goedkoper is te realiseren. Daarbij past wel de kanttekening dat dit voordeel zich vooralsnog enkel zal kunnen voordoen in de gevallen waarin de personen aan wie een gerechtelijke kennisgeving is gericht willen meewerken. Uit een onderzoek uitgevoerd door Mevis c.s.¹⁸xP.A.M. Mevis & J.H.J. Verbaan m.m.v. L. Verbaan, Modaliteiten van betekening in rechtsvergelijkend perspectief, Rotterdam: Erasmus Universiteit/WODC 2012. in opdracht van het WODC blijkt dat in het buitenland nog maar spaarzaam gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van e-betekening vanwege de grote afhankelijkheid van de medewerking hieraan door de verdachte of veroordeelde. Uit het onderzoek komt naar voren dat zij veelal niet gevonden willen worden en daarom ook niet reageren op de aan hen verzonden elektronische gerechtelijke kennisgevingen. In die gevallen, zo leert het onderzoek, valt men in het buitenland vrijwel altijd terug op de fysieke betekening, dat wil zeggen een betekening door middel van uitreiking, als de e-betekening niet of niet binnen een redelijke termijn mogelijk blijkt te zijn.
  Gelet op de ervaringen in het buitenland is wellicht mede om die reden in artikel 36b lid 2 (art. 1.9.1.3 lid 2) bepaald dat wanneer de e-betekening niet binnen een redelijke termijn mogelijk is, de betekening geschiedt door middel van uitreiking.¹⁹xHierbij kan worden opgemerkt dat de redelijke termijn voor de e-betekening van een vonnis veelal langer zal kunnen zijn dan die van een dagvaarding. Hoewel goed valt te begrijpen dat de wetgever deze terugvaloptie heeft ingebouwd in de regeling, bijt deze optie de regeling (en de mogelijke betekenis hiervan) lelijk in eigen staart. De wetenschap dat wanneer een e-betekening niet slaagt dit de overheid niet ontslaat van haar wettelijke inspanningsverplichting de stukken alsnog fysiek aan te bieden, zal immers mogelijk een aanmoediging kunnen vormen voor het plegen van obstructie. De regeling maakt het in zijn huidige vorm althans moeilijk de verdachte het niet meewerken aan te rekenen.

• 2 Elektronische weg minder vrijblijvend

  Momenteel hebben burgers en rechtspersonen nog een grote vrijheid te bepalen of zij al dan niet bereid zijn langs elektronische weg met de overheid te communiceren. Er is evenwel een beweging gaande om deze keuzevrijheid onder omstandigheden te beperken. Als voorbeeld mag dienen dat de Wet vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht (Stb. 2016, 288) bedrijven, advocaten en gerechtsdeurwaarders verplicht om elektronisch te communiceren met de rechtspraak.
  In navolging hiervan bevat het conceptwetsvoorstel Boek 1 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering aanzetten voor verplichte elektronische beschikbaarstelling dan wel uitwisseling van berichten en (proces)stukken. Zo bevat het voorgestelde artikel 1.10.2 lid 3 een grondslag voor het stellen van nadere regels aan de overdracht van elektronische (proces)stukken door opsporingsinstanties, Openbaar Ministerie en de gerechten en daarmee een haakje om verplichte elektronische beschikbaarstelling dan wel overdracht binnen de strafrechtsketen verplicht te stellen.²⁰xConcept-MvT Boek 1, p. 44. De Concept-MvT spreekt in dit verband over een verplichting als eerste stap op weg naar het digitale dossier. Zo ook kan worden gewezen op het voorstel rechtsbijstandverleners te verplichten hun berichten en stukken langs elektronische weg aan te leveren (art. 1.10.1 lid 3). Voor zover zij niet worden bijgestaan door een rechtsbijstandverlener wordt ten aanzien van de elektronische communicatie van justitiabelen met instanties van de strafrechtsketen in de consultatieversie het uitgangspunt van de Wet digitale processtukken gehandhaafd: het uitgangspunt van nevenschikking ofwel de vrijheid voor justitiabelen om voor de papieren dan wel elektronische weg te kiezen.²¹xStb. 2016, 90. Zie voor een uitvoerige toelichting op de voorstellen: M. Kessler, ‘Een digitaal strafproces in een nieuw wetboek van strafvordering’, DD 2018/15.
  Al langer bestaat de verplichting voor rechtspersonen om elektronisch belastingaangifte te doen. Maar ook in het burgerdomein zijn ontwikkelingen gaande. Sinds de inwerkingtreding per 1 november 2015 van de Wet elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst (Wet EBV) is er een wettelijke basis om burgers te verplichten berichten van de Belastingdienst digitaal te ontvangen.²²xDie verplichting is niet absoluut. Burgers kunnen zich namelijk telefonisch wenden tot de Helpdesk Digitale Post van de Belastingdienst en verzoeken de post van de Belastingdienst op papier te blijven ontvangen. In totaal zijn momenteel bijna 70.000 mensen uitgezonderd van digitaal berichtenverkeer van de Belastingdienst.
  Het behoort tot de mogelijkheden om in de (nabije) toekomst een vergelijkbare wettelijke verplichting in te voeren voor het langs elektronische weg ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen in het strafprocesrecht: een plicht die met zich brengt dat burgers ervoor moeten zorgen dat zij langs elektronische weg bereikbaar zijn voor het ontvangen van berichten van rechterlijke colleges, het Openbaar Ministerie en andere justitiële instanties.
  Daarbij is een tweetal waarschuwingen op zijn plaats. Ervaringen met de Wet vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht (project Kwaliteit en innovatie; KEI) leren immers dat verplichtingen aangaande de elektronische communicatie met de overheid pas zullen moeten worden ingevoerd als kan worden gegarandeerd dat de elektronische voorzieningen die deze communicatie moeten ondersteunen beschikbaar zijn en gedegen presteren.²³xZie in dit verband de brief van de Raad voor de rechtspraak aan de minister voor Rechtsbescherming van 27 juni (kenmerk 2246439). Ook zal een verplichting niet eerder moeten worden doorgevoerd dan nadat vooraf hulp is georganiseerd voor mensen die het moeilijk vinden om digitaal te communiceren met de overheid. Voor wie niet mee kan of mee wil, zullen alternatieven moeten worden geboden. Dat is een belangrijke les die is geleerd van de wijze waarop de Belastingdienst na inwerkingtreding van de Wet EBV aanvankelijk de blauwe envelop buiten gebruik heeft willen stellen.²⁴xNationale ombudsman, Het verdwijnen van de blauwe envelop. Een onderzoek naar de digitalisering van het berichtenverkeer van de Belastingdienst, Den Haag 5 april 2016 (rapportnummer: 2016/030). Zie ook recent het (uit eigen beweging uitgebrachte) advies van de Raad van State over de effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen (Stcrt. 2018, 50999).
  Mocht de invoering van de plicht om gerechtelijke kennisgevingen langs elektronische weg te ontvangen een begaanbare weg zijn, dan zal dit met zich brengen dat de justitiabele zich niet meer elektronisch onbereikbaar kan houden in de verwachting dat de overheid toch wel de afslag neemt naar de klassieke weg van de betekening door middel van uitreiking. De hoofdroute volgt dan de elektronische weg. Uitzonderingen zijn dan enkel nog mogelijk indien een eerder verzoek door de justitiabele is geslaagd om blijvend de gerechtelijke kennisgevingen langs de klassieke weg te krijgen uitgereikt. Na invoering van de verplichting zal er geen noodzaak meer zijn voor het handhaven van de regeling die ziet op de verplichting dat wanneer een e-betekening niet of niet binnen een redelijke termijn slaagt, de overheid moet teruggrijpen op een betekening door middel van uitreiking.
  De invoering van de plicht om gerechtelijke kennisgevingen digitaal te ontvangen is te billijken vanwege de inspanningsplicht die nu ook al op de justitiabele rust dat hij zich voor de kennisneming van gerechtelijke stukken beschikbaar heeft te houden. De justitiabele aan wie de gerechtelijke kennisgeving langs elektronische weg is aangeboden, maar die naar blijkt niet de moeite heeft genomen zich in kennis te stellen van de inhoud van de stukken, zal dan moeilijk met succes kunnen klagen dat hij vanwege de elektronische weg hinder heeft ondervonden bij de uitoefening van zijn verdedigingsrecht.
  Uiteraard kan tot een ander oordeel worden gekomen als sprake blijkt te zijn van een verstoring van de toegang tot of de werking van de elektronische voorziening als bedoeld in artikel 4 van het Besluit digitale stukken Strafvordering.²⁵xStb. 2016, 359. Daarvan kan sprake zijn als die verstoring niet aan de justitiabele is toe te rekenen en hij daardoor niet tijdig kennis heeft kunnen nemen van bijvoorbeeld de dagvaarding.
  Belangrijk in dit verband is te constateren dat een dergelijke verplichting met zich brengt dat het voor de beoordeling door de rechter of de justitiabele kennis had kunnen hebben van de aan hem gerichte stukken, volstaat om vast te stellen dat de stukken hem op een juiste wijze zijn aangeboden. Een bewijs dat hij de elektronische voorziening heeft geraadpleegd (door hierop in te loggen) is dan niet nodig. De justitiabele heeft zich immers elektronisch bereikbaar te houden.
  Zoals eerder al aangestipt zullen uiteraard uitzonderingen voor die verplichting moeten kunnen gelden voor bijvoorbeeld gedetineerde personen voor wie uit veiligheidsoverwegingen het bezit of gebruik van devices (computer, mobiele telefoon, tablet, enz.) of de toegang tot het internet niet is toegestaan. Ook zullen uitzonderingen moeten gelden voor personen die niet in staat zijn om digitaal te communiceren met de overheid omdat zij niet met digitale middelen kunnen omgaan of hierover niet beschikken. Het gaat om een aanzienlijke groep justitiabelen voor wie de e-betekening geen alternatief is. Aan hen zullen de gerechtelijke kennisgevingen moeten worden uitgereikt, maar dan niet als een terugvaloptie nadat een e-betekening niet heeft kunnen slagen.
  De invoering van een verplichting om gerechtelijke kennisgevingen elektronisch te ontvangen zal geen garanties bieden voor het beter kunnen bereiken van de aanzienlijke groep niet of moeilijk vindbare verdachten. Voor deze groep zal de e-betekening sowieso maar in zeer beperkte mate een oplossing kunnen bieden voor de huidige problemen met het in persoon betekend krijgen van de dagvaarding of de uitspraak.
  De verplichting om gebruik te maken van de elektronische weg zal vrij specifiek moeten gelden voor het ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen en niet voor andere vormen van elektronische communicatie zoals de elektronische aangifte van een strafbaar feit. Voor het doen van aangifte zullen burgers of gemachtigden namens bedrijven blijvend moeten kunnen kiezen tussen diverse kanalen: mondeling in persoon, telefonisch door middel van een aangewezen telefoonnummer, schriftelijk met de post of elektronisch door middel van een aangewezen voorziening. Die keuze is overigens niet geheel vrij. Van bepaalde delicten zoals zedendelicten kan omdat de aangifteapplicatie hierin niet voorziet geen elektronische aangifte worden gedaan, maar wel mondelinge aangifte op het politiebureau.

  2.1 Verbinden van rechtsgevolgen aan de instemming

  Opmerkelijk is dat in de wetsgeschiedenis nergens aanknopingspunten zijn te vinden welke betekenis zou kunnen worden toegekend aan de instemming die de justitiabele geeft om langs elektronische weg gerechtelijke kennisgevingen te ontvangen.²⁶xDie instemming is in de huidige regeling nogal impliciet gerelateerd aan de opgave van het elektronische adres door de verdachte aan een opsporingsambtenaar bij gelegenheid van het vaststellen van of het onderzoek naar zijn identiteit. Mocht worden gekozen voor de Berichtenbox als voorziening voor verzending en betekening door het Openbaar Ministerie van gerechtelijke kennisgevingen door middel van elektronische overdracht zoals verderop in dit artikel aan de orde zal komen, dan zal de instemming expliciet moeten zien op het gebruik van deze voorziening voor dit doel. Dit is opmerkelijk omdat de wetgever eraan voorbij lijkt te gaan dat aan een uitdrukkelijke instemming zou kunnen worden verbonden dat de justitiabele kennelijk kiest voor het ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen langs elektronische weg en niet langs de weg van verzending of betekening door middel van uitreiking. Vanwege die keuze mag worden aangenomen dat indien een gerechtelijke kennisgeving langs elektronische weg wordt gezonden, daar ook langs elektronische weg kennis van zal worden genomen en niet anderszins.
  Hiervoor is betoogd dat een verplichting om berichten te ontvangen noodzakelijk is, wil de e-betekening werkelijk een toegevoegde waarde krijgen. Denkbaar is een voorlopige tussenweg waarbij een uitdrukkelijke instemming voor het elektronisch ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen zo gewaardeerd wordt dat justitiabelen zich dan niet meer elektronisch onbereikbaar kunnen houden en er niet meer op kunnen rekenen dat de overheid de stukken alsnog in persoon komt uitreiken.
  Ook bij deze optie kan op grond van de inspanningsplicht die op justitiabelen rust zich voor de kennisneming van gerechtelijke stukken beschikbaar te houden, worden aangenomen dat een betekening heeft plaatsgevonden als de stukken in de voorziening zijn klaargezet en zij tegelijkertijd effectief hiervan op de hoogte zijn gebracht. Het is dan niet nodig dat wordt aangetoond dat de justitiabele aan wie een gerechtelijke kennisgeving is gericht, actie heeft ondernomen door bij de voorziening in te loggen met als kennelijke bedoeling kennis te nemen van de stukken.
  In overweging wordt daarom gegeven in de wet vast te leggen welke rechtsgevolgen zijn verbonden aan de instemming met het elektronisch ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen: dat een gerechtelijke kennisgeving is betekend indien deze in de voorziening is klaargezet en de persoon daarvan effectief op de hoogte is gebracht door middel van een bericht aan het door hem opgegeven elektronische adres.

• 3 Naar een meer techniekonafhankelijke regeling

  Het Openbaar Ministerie is verantwoordelijk voor de betekening van gerechtelijke kennisgevingen in strafzaken (art. 36a/art. 1.9.1.2 lid 1). De wet bepaalt dat e-betekening plaatsvindt door inschakeling van een door de minister van Justitie en Veiligheid aan te wijzen elektronische voorziening (art. 36d lid 2/art. 1.9.2.1 lid 2).
  Zo’n aan te wijzen voorziening zou de Berichtenbox als onderdeel van Mijn Overheid kunnen zijn. De Berichtenbox kan met enkele aanpassingen geschikt worden gemaakt als voorziening voor het elektronisch betekenen van gerechtelijke kennisgevingen. Dat kan door in de Berichtenbox een aparte dienst ‘elektronisch betekenen’ op te nemen. Hierop zouden naast het Openbaar Ministerie nog meer aanbieders van te betekenen stukken kunnen aansluiten waaronder de rechtspraak of deurwaarders in civiele en bestuursrechtzaken.²⁷xDit jaar is een projectvoorstel ingediend voor digitaal betekenen met behulp van de Berichtenbox in Mijn Overheid, met een geplande realisatie op 1 januari 2020. Dat is het moment van beoogde inwerkingtreding van de e-betekeningsregeling. Door het gebruik van standaardkoppelvlakspecificaties (waarbij de standaarden onder meer zien op de inhoud van de uit te wisselen gegevens en wijze waarop deze worden uitgewisseld) is het voor het Openbaar Ministerie betrekkelijk eenvoudig om aan te sluiten op de Berichtenbox. Inloggen geschiedt met DigiD.²⁸xIn art. 5 van het Besluit digitale stukken Strafvordering (Stb. 2016, 359) is bepaald dat dit een door de bevoegde instantie aangewezen middel dient te zijn. Het Openbaar Ministerie zal bij het gebruik van de Berichtenbox DigiD moeten aanwijzen. De bevoegde instantie kan nu nog het Openbaar Ministerie zijn. Na inwerkingtreding van de Wet digitale overheid (Kamerstukken II 34972) zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevoegd zijn de middelen aan te wijzen waarmee burgers en bedrijven inloggen bij overheidsdiensten alsook rechterlijke colleges. Naast DigiD zal ook het rijbewijs en de Nederlandse identiteitskaart als middel worden aangewezen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat de minister een privaat middel aanwijst. De Raad van State heeft dit voorjaar advies uitgebracht. Het wetsvoorstel is op 18 juni 2018 bij de Tweede Kamer ingediend. Bij inwerkingtreding van de wet zal art. 5 van het Besluit digitale stukken Strafvordering moeten worden aangepast.
  Om het elektronische betekenen met behulp van de Berichtenbox in Mijn Overheid mogelijk te maken zal moeten worden voorzien in extra functionaliteiten. Een van die functionaliteiten zal moeten zijn dat de Berichtenbox in Mijn Overheid ten bewijze dat een betekening heeft plaatsgevonden een standaardverklaring kan genereren die naar het Openbaar Ministerie wordt gezonden opdat deze in het primaire processysteem kan worden vastgelegd. Als wordt vastgehouden aan de huidige regeling is het voorts nodig een functionaliteit te realiseren opdat de geadresseerde kan worden genotificeerd dat hij heeft ingelogd in Mijn Overheid en dat de gerechtelijke kennisgeving die in de Berichtenbox aan hem is gericht daarmee is betekend.²⁹xNa de eerste notificatie dat een bericht klaarstaat, betreft dit de tweede in de wet opgenomen notificatie. Deze kan ook door het OM worden verzonden. Het OM beschikt namelijk over de gegevens waar de eerste notificatie naar is verzonden.
  Justitiabelen zullen echter eerst hun instemming moeten geven om de gerechtelijke kennisgevingen via de Berichtenbox te ontvangen. Met deze instemming valt samen dat de justitiabele opgave doet van zijn elektronische adres (dat kan zijn een persoonlijk e-mailadres of 06-nummer) zoals bedoeld in artikel 27b lid 2 (art. 1.4.1.8 lid 2) en artikel 36f lid 1 (art. 1.9.2.3 lid 1).³⁰xOnzeker is in hoeverre het gebruik van het e-mailadres met het oog op het betekenen van gerechtelijke kennisgevingen een afzonderlijke toestemming van de personen verlangt die reeds verklaard hebben van het CJIB berichten te willen ontvangen.
  Als gezegd zou het wenselijk zijn dit moment van instemming en de hieraan te verbinden rechtsgevolgen uitdrukkelijk in de wet te regelen. Alsdan kan worden aangenomen, zoals hiervoor al is opgemerkt, dat een door het Openbaar Ministerie elektronisch verzonden gerechtelijke kennisgeving naar de aangewezen voorziening met die verzending is betekend. Van elke verzending wordt een machinale standaardverklaring gegenereerd die door het Openbaar Ministerie wordt vastgelegd ten bewijze dat de betekening heeft plaatsgevonden. Daarbij is het niet nodig om als onderdeel van deze verklaring het moment vast te leggen waarop de justitiabele heeft ingelogd bij de voorziening.
  Het is niet uitgesloten dat de minister van Justitie en Veiligheid ook de Berichtenbox app zou willen aanwijzen als voorziening voor het e-betekenen van gerechtelijke kennisgevingen. Deze app is een berichtendienst naar voorbeeld van berichtendiensten zoals WhatsApp, Signal, Messenger of Allo en is sinds 9 oktober 2018 te downloaden via de Google Play Store en Apple App Store. Anders dan de commerciële berichtendiensten fungeert deze app niet in een open systeem dat tweezijdig berichtenverkeer mogelijk maakt tussen alle personen onderling die zich hierbij hebben aangemeld, maar in een gesloten systeem dat eenzijdig berichtenverkeer van overheidsdiensten naar burgers faciliteert.
  Het voordeel van deze overheidsberichtendienst is dat geen notificaties meer nodig zijn via het onveilige e-mail-protocol en dat het voor het kennisnemen van de stukken niet nodig is eerst in te loggen in Mijn Overheid. De elektronische voorziening waarvan hier sprake is, is immers in de vorm van een toepassing (app) geïnstalleerd op een persoonlijke device van de burger die bij het installeren van de app eenmalig bewijs heeft geleverd van zijn identiteit door in te loggen met DigiD.
  Justitiabelen kunnen met de Berichtenbox app op veilige en laagdrempelige wijze worden geïnformeerd. Omdat de verbinding die met deze dienst wordt opgezet tweezijdig is versleuteld, is het mogelijk in een bericht een link op te nemen naar de inhoud van bijvoorbeeld een brief, schikking, dagvaarding of uitspraak. Ook voor deze berichtendienst zal moeten gelden dat op de overdracht van een gerechtelijke kennisgeving een standaardverklaring volgt die aan het Openbaar Ministerie wordt teruggekoppeld om in het primaire processysteem te worden vastgelegd.

  3.1 Knellende regeling

  De regeling van de e-betekening in het Wetboek van Strafvordering die naar verwachting op 1 januari 2020 in werking zal treden vormt een weerslag van technologische mainstream-mogelijkheden ten tijde van de voorbereiding van het wetsvoorstel. Daarbij heeft de technologie die wordt toegepast bij de Berichtenbox in Mijn Overheid model gestaan.
  Het zou jammer zijn indien straks een regeling voor de e-betekening in werking zou treden die in de weg staat aan de implementatie van een berichtendienst als de Berichtenbox app. Ik stel vast dat de huidige regeling daaraan in de weg staat omdat deze is toegespitst op het gebruik van een voorziening die door de gebruiker door middel van een adres op het internet moet worden benaderd. De Berichtenbox app is daarentegen een voorziening die de gebruiker op zijn elektronische device installeert en waarbij de gebruiker zich enkel bij de installatie van de app eenmalig identificeert.³¹xDeze app vraagt ter beveiliging tegen gebruik door onbevoegden telkens om een inlogcode. Dit betreft een beveiliging van de app zelf en is niet hetzelfde als een elektronische identificatie bij een elektronische voorziening waarmee een internetverbinding wordt opgezet. De voorziening bevindt zich niet op een overheidsserver, maar op de device van de gebruiker. Dit brengt met zich dat de gebruiker zich niet elke keer bij het opzetten van een verbinding met de voorziening hoeft te identificeren.
  De huidige regeling kent echter als uitgangspunt dat bewijs van een e-betekening wordt geleverd door de vastlegging van het moment dat een persoon zich identificeert om toegang te krijgen tot de voorziening. De huidige regeling sluit daardoor het gebruik van de Berichtenbox app uit.

  3.2 E-betekening altijd een betekening in persoon

  Indien zoals hiervoor is betoogd zou worden gekozen voor een verplichting om gerechtelijke kennisgevingen elektronisch te ontvangen dan wel voor een regeling die aan de uitdrukkelijke instemming voor het ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen rechtsgevolgen verbindt, dan vervalt de noodzaak om in de regeling op te nemen dat een betekening slechts kan worden aangenomen als bewijs kan worden geleverd dat de justitiabele actie heeft ondernomen door bij de voorziening in te loggen. Dergelijk bewijs kan niet worden geleverd door het gebruik van de Berichtenbox app omdat niet voor elke raadpleging van deze voorziening een inlogactie is vereist.
  Gelet op nieuwe technologische mogelijkheden is het daarom wenselijk te voorkomen dat het bewijs van een e-betekening strikt gekoppeld is aan het inloggen bij de voorziening zoals nu is verankerd in artikel 36f lid 2 (art. 1.9.2.3 lid 2). Dit artikel luidt: ‘Betekening door elektronische overdracht geldt als betekening in persoon als degene voor wie de gerechtelijke mededeling [kennisgeving, auteur] bestemd is, zich toegang verschaft tot de elektronische voorziening (…).’
  Ik geef daarom de wetgever graag in overweging de wettekst van dit artikel te wijzigen met een tekst waarvan de strekking is dat een betekening door middel van elektronische overdracht als een betekening in persoon geldt indien de persoon heeft ingestemd met het langs elektronisch weg aan hem verzenden van gerechtelijke kennisgevingen.
  Naast genoemde inhoudelijke redenen zijn er ook wettechnische redenen voor een heroverweging. Artikel 36f lid 2 (art. 1.9.2.3 lid 2) is namelijk overbodig als hiermee beoogd is aan het inloggen bij de voorziening het rechtsgevolg te verbinden dat een e-betekening heeft plaatsgevonden. Dit is al in artikel 36i lid 1 sub e (art. 1.9.2.6 lid 1 sub e) geregeld: dat ten bewijze van de e-betekening de vastlegging dient plaats te vinden van de dag en het uur waarop de persoon voor wie de gerechtelijke kennisgeving is bestemd zich toegang tot de elektronische voorziening verschaft.³²xWaarbij nog zij opgemerkt dat in art. 3 lid 2 Besluit digitale stukken Strafvordering is geregeld dat de elektronische voorziening in staat zal moeten zijn om deze en andere gegevens genoemd in art. 36i lid 1(art. 1.9.2.6 lid 1) vast te leggen. De grondslag van genoemde AMvB is te vinden in art. 36f lid 3 (art. 1.9.2.3 lid 3). Indien aan de instemming met het elektronisch ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen het rechtsgevolg wordt verbonden dat verzending door het Openbaar Ministerie gelijk is aan een e-betekening in persoon - zoals ik hiervoor heb voorgesteld -, dan kan onderdeel e van het laatstgenoemde artikel achterwege blijven en dus worden geschrapt.
  Ook is artikel 36f lid 2 (art. 1.9.2.3 lid 2) overbodig als hiermee bedoeld is te verzekeren dat met een betrouwbare identificatie de juiste persoon wordt bereikt opdat een betekening in persoon kan worden aangenomen. Voor het betekenen van stukken moet immers een voorziening worden aangewezen (art. 36d lid 2/art. 1.9.2.1 lid 2) aan welk gebruik artikel 3 lid 1 sub a respectievelijk sub f van het Besluit digitale stukken Strafvordering al de eis stelt dat de gebruiker van de voorziening wordt geïdentificeerd alsook dat het stuk (de gerechtelijke kennisgeving) in de voorziening uitsluitend toegankelijk is voor de gebruiker die daarvoor is geautoriseerd. Daarbij zij opgemerkt dat uit de tekst van het besluit niet is af te leiden dat aan de raadpleging van een voorziening altijd een identificatie vooraf dient te gaan. Op grond van het besluit is het mogelijk dat de gebruiker zich eenmalig identificeert en autoriseert bij een voorziening, als deze voorziening een applicatie betreft die hij op een eigen device installeert, zoals het geval is bij de Berichtenbox app.

  3.3 Van notificatieplicht naar inspanningsverplichting

  Wat betreft het attenderen of notificeren van de persoon aan wie een gerechtelijke kennisgeving is gericht, moet nog het volgende worden opgemerkt. In artikel 36f lid 1 (art. 1.9.2.3 lid 1) is vastgelegd dat de notificatie plaatsvindt door middel van een bericht ‘aan het elektronisch adres dat is opgegeven door degene voor wie de gerechtelijke mededeling. [kennisgeving, red.] is bestemd’. Met dit elektronische adres wordt gelet op de tekst van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel³³xZie Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 47-48. gedacht aan een e-mailadres. In feite gaat het om een notificatie via een ander kanaal alsook om een wijze van notificeren die inherent is aan de werking van de Berichtenbox in Mijn Overheid. Het andere kanaal zou ook een sms-bericht kunnen zijn (is niet aan te bevelen want niet veilig) of een bericht via een beveiligde berichtenservice zoals WhatsApp waarvan het elektronische adres (06-nummer) bekend is bij het Openbaar Ministerie.
  Omdat de Berichtenbox app een berichtenservice met notificatiefaciliteiten is, is een notificatie via een andere berichtenservice niet per se nodig. De wettekst zou dan ook zo kunnen worden aangepast dat een notificatie via een ander kanaal is vereist indien dat gelet op de werking van de voorziening noodzakelijk is teneinde de gebruiker effectief te attenderen op de gerechtelijke kennisgeving. Ook zou gekozen kunnen worden voor een meer techniekonafhankelijke benadering door in de wettekst vast te leggen dat op het Openbaar Ministerie de inspanningsverplichting rust de persoon aan wie een gerechtelijke kennisgeving is gericht hiervan effectief op de hoogte te brengen.
  Daarbij moet overigens worden overwogen dat de invloed van overheidswege op de effectiviteit van de notificatie aan grenzen is gebonden. De effectiviteit van de notificatie – of dit nu is door middel van e-mail-app of Berichtenbox app – is namelijk mede afhankelijk van de werking en instellingen van de device waarop de gebruiker deze apps heeft geïnstalleerd,³⁴xDaarbij kan een rol spelen dat van bepaalde devices, operating systems of user interfaces bekend is dat de notificatiefunctie gebrekkig werkt en dat de gebruikers bepaalde apps zo kunnen instellen dat deze in een slaaptoestand (hibernation) worden gehouden waardoor notificaties niet doorkomen (bijvoorbeeld om het batterijverbruik van de mobiele telefoon te beperken) dan wel dat zij de notificatiefuncties van bepaalde apps blokkeren. en daarmee dus indirect ook afhankelijk van de opstelling van de betrokkene.

  3.4 Beperkt gewijzigde regeling

  De wetgever zou voorgaande voorstellen mogelijk te ingrijpend kunnen vinden en in grote lijnen willen vasthouden aan de bestaande regeling van de e-betekening. Een optie is dan de bestaande regeling in ieder geval zo te wijzigen dat deze niet meer in de weg staat aan het eventuele gebruik van de Berichtenbox app. Sowieso beveel ik aan het overbodige artikel 36f lid 2 (art. 1.9.2.3 lid 2) te schrappen. Voorts beveel ik aan artikel 36i lid 1 sub e (art. 1.9.2.6 lid 1 sub e) zo te wijzigen dat in de standaardverklaring niet wordt vastgelegd wanneer een persoon inlogt bij de voorziening maar wanneer hij de gerechtelijke kennisgeving ontsluit door het aanklikken van de hyperlink naar de daarop betrekking hebbende stukken in de voorziening. Een dergelijke vastlegging is goed mogelijk bij het gebruik van zowel de Berichtenbox als de Berichtenbox app.
  Voor zover hier belang aan zou kunnen worden gehecht kan met de vastlegging van het moment waarop de stukken worden ontsloten sterker bewijs worden geleverd van de e-betekening, dan met de vastlegging dat de ontvanger heeft ingelogd bij de voorziening met de kennelijke bedoeling om de stukken te ontsluiten. Daarbij past dan wel de kanttekening dat het geleverde bewijs in beide gevallen uiteindelijk geen zekerheid biedt dat de persoon in kwestie ook feitelijk kennis heeft genomen van de gerechtelijke kennisgeving.
  Deze beperkte wijziging brengt met zich dat in ieder geval artikel 36b lid 2 (art. 1.9.1.3 lid 2) ongewijzigd zal moeten worden gehandhaafd. Deze bepaling regelt dat indien een e-betekening niet binnen een redelijke termijn slaagt, de gerechtelijke kennisgeving alsnog zal moeten worden betekend door middel van uitreiking. Handhaving van deze bepaling is vereist omdat anders het bij elke e-betekening leveren van bewijs dat deze wel of niet is geslaagd, zijn doel mist.
  Als zou worden gekozen voor deze beperkt aangepaste regeling van de e-betekening dan leunt deze net als de huidige regeling zwaar op de inspanningsverplichting van het Openbaar Ministerie om de te betekenen stukken uiteindelijk via de post of een door de minister aangewezen dienst aan te bieden als een redelijke termijn wordt overschreden. Net als van de huidige regeling mag ook van een regeling van deze strekking niet worden verwacht dat met de e-betekening de komende jaren enig verschil wordt gemaakt in termen van snelheid, effectiviteit en besparing van kosten.

  3.5 Gebruikersvriendelijkheid

  Ten slotte zou het nog wenselijk zijn in de wettekst op te nemen dat de werking van de elektronische voorziening dient te verzekeren dat de persoon aan wie de gerechtelijke kennisgeving is gericht, hiervan ongehinderd kennis kan nemen. De overheid heeft niet per se een goede reputatie als het gaat om gebruikersvriendelijkheid van applicaties. Het is althans geen vanzelfsprekende aanname dat de elektronische voorziening voor het overdragen van gerechtelijke kennisgevingen zo zal worden ingericht dat de gebruiker gemakkelijk zijn weg weet te vinden. In de toelichting zal dan uiteengezet kunnen worden dat op dit punt een audit dient te worden uitgevoerd in het kader van de aanwijzing van de elektronische voorziening door de minister.

• 4 Conclusie

  Alles overziend kom ik tot de conclusie dat wanneer de huidige regeling van de e-betekening in ongewijzigde vorm in Hoofdstuk 9 van Boek 1 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering zou worden opgenomen en in werking treden, niet verwacht mag worden dat deze in de praktijk enige toegevoegde waarde zal hebben. Bovendien kan worden geconcludeerd dat de regeling dermate techniekafhankelijk is geformuleerd dat deze in de weg staat aan de toepassing van een handige en gebruikersvriendelijke voorziening als de Berichtenbox app. Wenselijk is de regeling te herzien met als vertrekpunt dat het elektronisch ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen geen geheel vrijblijvende aangelegenheid is voor de justitiabele. Het invoeren van een verplichting tot elektronische ontvangst voert wellicht te ver. Voorgesteld wordt aan een eenmaal gegeven instemming voor het elektronische ontvangen van gerechtelijke kennisgevingen de consequentie te verbinden dat de verzending van een kennisgeving door het Openbaar Ministerie voldoende is om een betekening in persoon aan te nemen. Dat zal het geval kunnen zijn indien de werking van de te gebruiken voorziening een grote mate van zekerheid biedt dat de kennisgeving de juiste persoon bereikt, dat –behoudens de mogelijkheid van een verstoring – de aan de persoon verzonden kennisgeving (doordat hij hiervan langs verschillende kanalen wordt genotificeerd) de persoon niet zal kunnen ontgaan en dat de verzending op bij wet voorschreven wijze wordt gelogd en in machinaal gegenereerde standaardverklaringen wordt vastgelegd opdat de rechter – mocht dit nodig zijn – de e-betekening kan controleren.

Noten

• 1 Wet van 22 februari 2017, Stb. 2017, 82.

• 2 In dit artikel gebruik ik het begrip ‘gerechtelijke kennisgeving’ in plaats van ‘kennisgeving van een gerechtelijke mededeling’. In het gemoderniseerde Wetboek van Strafvordering zal het begrip ‘mededeling’ nog enkel worden gebruikt als daarmee een mondelinge kennisgeving wordt bedoeld. De e-betekening ziet altijd op een schriftelijke kennisgeving die elektronisch wordt overgedragen.

• 3 Zie in dit verband de concept-MvT Boek 1, p. 41 e.v.

• 4 Gemakshalve wordt verwezen naar de vindplaats in zowel de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82) als het conceptwetsvoorstel voor Boek 1 van het in nieuwe Wetboek van Strafvordering zoals dit in consultatie is gegeven (www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/modernisering-wetboek-van-strafvordering/documenten/publicaties/2017/11/13/documenten-modernisering-wetboek-van-strafvordering).

• 5 De wet van 22 februari 2017 introduceert naast de mogelijkheid van e-betekening ook de mogelijkheid van uitreiking door andere door de minister aan te wijzen diensten. Zie art. 36d lid 1, Stb. 2017, 82, p. 2-6; Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 56-57.

• 6 Er zijn diverse uitzonderingen: zie art. 36e, Stb. 2017, 82, p. 3.

• 7 Art. 5 Besluit digitale stukken Strafvordering, Stb. 2016, 359.

• 8 In het conceptontwerp van Boek 4, Hoofstuk 1, nieuw Sv komt voor het begrip ‘dagvaarding’ het begrip ‘procesinleiding’ in de plaats. Art. 4.1.1.2 lid 1 regelt dat de voorzitter van de rechtbank de procesinleiding aan de verdachte doet betekenen.

• 9 Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 44-50.

• 10 Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 44-50.

• 11 De verzekering wordt geboden door een uitreiking in persoon. In beginsel wordt daarop aangestuurd. Indien de dagvaarding rechtsgeldig is betekend maar niet in persoon is uitgereikt, de verdachte niet op zitting verschijnt en de rechter zijn zaak bij verstek behandelt en afdoet, zal de kennisgeving van de uitspraak in persoon moeten worden uitgereikt of medegedeeld om deze onherroepelijk en uitvoerbaar te maken.

• 12 EHRM 23 februari 1999, 34966/97, NJ 1999, 641 (De Groot/Nederland); EHRM 16 december 1992, 68/1991/320/292 (Hennings/Duitsland); EHRM 2 oktober 2007, 30203/03 (Weber/Duitsland).

• 13 Zie de EHRM-zaken genoemd in de vorige noot. Voor het kunnen aanvangen van de behandeling van de zaak ter terechtzitting is niet per se nodig dat de dagvaarding in persoon is betekend.

• 14 Zie Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 48. De juistheid van de uiteenzetting in de MvT dat DigiD-midden (dat is DigiD + SMS) gelijk zou zijn aan betrouwbaarheidsniveau STORK 3 kan worden betwijfeld. Het betreft een betrouwbaarheidsniveau op een schaal van een tot vier. De standaarden hiervoor zijn ontwikkeld in het kader van het Europese project Secure idenTity acrOss boRders linKed en wordt in 29 participerende landen, waaronder Nederland, aanvaard en toegepast. Bij de uitgifte van DigiD-midden worden de door de aanvrager opgegeven gegevens gecontroleerd aan de hand van de gegevens in de basisregistratie personen en wordt een activeringscode per post verzonden. Deze controle geeft geen zekerheid over de vraag of de aanvrager de persoon is van wie de gegevens worden gecontroleerd. Al met al voldoet dit uitgifteproces niet aan de eisen die zijn verbonden aan niveau STORK 3. Voor dit niveau is vereist dat bij de aanvraag van een middel de identiteit van de aanvrager wordt gecontroleerd doordat de aanvrager een erkend identiteitsbewijs overlegt. Die controle kan plaatsvinden aan een loket, maar ook langs elektronische weg. Inmiddels bestaat de mogelijkheid DigiD op te waarderen naar niveau ‘substantieel’ door middel van een elektronische controle van het paspoort, het rijbewijs of de Nederlandse identiteitskaart (ID-kaart), maar dit vereist wel dat burgers beschikken over een telefoon met een NFC-lezer dan wel over een op de computer aangesloten kaartlezer om genoemde identiteitsbewijzen te kunnen uitlezen.

• 15 Het wetsvoorstel ziet op een wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in verband met de herziening van afdeling 2.3 van die wet. De Awb is weliswaar niet van toepassing op het strafrecht, maar het zou wat vreemd zijn als het Openbaar Ministerie en het CJIB, mede behorend tot de overheidsorganisaties in Nederland, niet met het wetsvoorstel overeenkomstige maatregelen zouden treffen. Over het wetsvoorstel is in maart 2018 advies uitgebracht door de Raad van State. Het wetsvoorstel zal dit jaar in procedure worden gebracht. Met het oog op de implementatie na inwerkingtreding heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een voorlopige handreiking gepubliceerd opdat alle bestuursorganen kunnen nagaan of er maatregelen nodig zijn om aan de verplichtingen van de wet te voldoen en te starten met het voorbereiden en implementeren van deze maatregelen (www.digitaleoverheid.nl/wp-content/uploads/sites/8/2017/04/eindconcept-voorlopige-handreiking-implementatie-wet-modernisering-elektronisch-bestuurlijk-verkeer.pdf).

• 16 Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 44-50.

• 17 In de MvT bij de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen is te lezen dat een zogeheten elektronische akte moet worden opgemaakt als ‘ elektronisch equivalent van de papieren akte van uitreiking’ waarin de in art. 36i lid 1 Sv (art. 1.9.2.6 lid 1) genoemde gegevens zijn opgenomen opdat deze akte kan worden toegevoegd aan de stukken van het strafdossier. Hoewel deze uitleg niet bedoeld zal zijn om letterlijk te nemen, is er toch het gevaar dat de idee postvat dat een ‘elektronische akte van uitreiking’ in de vorm van een elektronisch document noodzakelijk is. Dat zou echt jammer zijn omdat de introductie van elektronische middelen in de strafrechtelijke praktijk meer zal moeten zijn dan het digitaliseren van bestaande processen en het achter het computerglas stoppen van documenten. Een elektronische akte in de vorm van een document is niet per se nodig, want in het elektronische verkeer is het gebruikelijk te werken met gestandaardiseerde, automatisch gegenereerde verklaringen waarin de hiervoor genoemde gegevens over de overdracht zijn samengepakt in een machinaal getekend pakketje. Met dergelijke ‘machinale verklaringen’ kan dan betrouwbaar bewijs van een e-betekening worden geleverd. Controle door de rechter is mogelijk indien deze verklaringen voor hem op een vaste plek in het processysteem bij de zaakinformatie raadpleegbaar zijn en hij kan vaststellen of de betekening ‘ja’ of ‘nee’ heeft plaatsgevonden. De verklaringen zullen op zodanige wijze moeten zijn vastgelegd dat ingeval een verklaring wordt betwist, de rechter hiervan de oorsprong, verdere inhoud en integriteit kan nagaan. De huidige wettekst staat overigens aan een dergelijke implementatiewijze geenszins in de weg.

• 18 P.A.M. Mevis & J.H.J. Verbaan m.m.v. L. Verbaan, Modaliteiten van betekening in rechtsvergelijkend perspectief, Rotterdam: Erasmus Universiteit/WODC 2012.

• 19 Hierbij kan worden opgemerkt dat de redelijke termijn voor de e-betekening van een vonnis veelal langer zal kunnen zijn dan die van een dagvaarding.

• 20 Concept-MvT Boek 1, p. 44. De Concept-MvT spreekt in dit verband over een verplichting als eerste stap op weg naar het digitale dossier.

• 21 Stb. 2016, 90. Zie voor een uitvoerige toelichting op de voorstellen: M. Kessler, ‘Een digitaal strafproces in een nieuw wetboek van strafvordering’, DD 2018/15.

• 22 Die verplichting is niet absoluut. Burgers kunnen zich namelijk telefonisch wenden tot de Helpdesk Digitale Post van de Belastingdienst en verzoeken de post van de Belastingdienst op papier te blijven ontvangen. In totaal zijn momenteel bijna 70.000 mensen uitgezonderd van digitaal berichtenverkeer van de Belastingdienst.

• 23 Zie in dit verband de brief van de Raad voor de rechtspraak aan de minister voor Rechtsbescherming van 27 juni (kenmerk 2246439).

• 24 Nationale ombudsman, Het verdwijnen van de blauwe envelop. Een onderzoek naar de digitalisering van het berichtenverkeer van de Belastingdienst, Den Haag 5 april 2016 (rapportnummer: 2016/030). Zie ook recent het (uit eigen beweging uitgebrachte) advies van de Raad van State over de effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen (Stcrt. 2018, 50999).

• 25 Stb. 2016, 359.

• 26 Die instemming is in de huidige regeling nogal impliciet gerelateerd aan de opgave van het elektronische adres door de verdachte aan een opsporingsambtenaar bij gelegenheid van het vaststellen van of het onderzoek naar zijn identiteit. Mocht worden gekozen voor de Berichtenbox als voorziening voor verzending en betekening door het Openbaar Ministerie van gerechtelijke kennisgevingen door middel van elektronische overdracht zoals verderop in dit artikel aan de orde zal komen, dan zal de instemming expliciet moeten zien op het gebruik van deze voorziening voor dit doel.

• 27 Dit jaar is een projectvoorstel ingediend voor digitaal betekenen met behulp van de Berichtenbox in Mijn Overheid, met een geplande realisatie op 1 januari 2020. Dat is het moment van beoogde inwerkingtreding van de e-betekeningsregeling.

• 28 In art. 5 van het Besluit digitale stukken Strafvordering (Stb. 2016, 359) is bepaald dat dit een door de bevoegde instantie aangewezen middel dient te zijn. Het Openbaar Ministerie zal bij het gebruik van de Berichtenbox DigiD moeten aanwijzen. De bevoegde instantie kan nu nog het Openbaar Ministerie zijn. Na inwerkingtreding van de Wet digitale overheid (Kamerstukken II 34972) zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevoegd zijn de middelen aan te wijzen waarmee burgers en bedrijven inloggen bij overheidsdiensten alsook rechterlijke colleges. Naast DigiD zal ook het rijbewijs en de Nederlandse identiteitskaart als middel worden aangewezen. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat de minister een privaat middel aanwijst. De Raad van State heeft dit voorjaar advies uitgebracht. Het wetsvoorstel is op 18 juni 2018 bij de Tweede Kamer ingediend. Bij inwerkingtreding van de wet zal art. 5 van het Besluit digitale stukken Strafvordering moeten worden aangepast.

• 29 Na de eerste notificatie dat een bericht klaarstaat, betreft dit de tweede in de wet opgenomen notificatie. Deze kan ook door het OM worden verzonden. Het OM beschikt namelijk over de gegevens waar de eerste notificatie naar is verzonden.

• 30 Onzeker is in hoeverre het gebruik van het e-mailadres met het oog op het betekenen van gerechtelijke kennisgevingen een afzonderlijke toestemming van de personen verlangt die reeds verklaard hebben van het CJIB berichten te willen ontvangen.

• 31 Deze app vraagt ter beveiliging tegen gebruik door onbevoegden telkens om een inlogcode. Dit betreft een beveiliging van de app zelf en is niet hetzelfde als een elektronische identificatie bij een elektronische voorziening waarmee een internetverbinding wordt opgezet.

• 32 Waarbij nog zij opgemerkt dat in art. 3 lid 2 Besluit digitale stukken Strafvordering is geregeld dat de elektronische voorziening in staat zal moeten zijn om deze en andere gegevens genoemd in art. 36i lid 1(art. 1.9.2.6 lid 1) vast te leggen. De grondslag van genoemde AMvB is te vinden in art. 36f lid 3 (art. 1.9.2.3 lid 3).

• 33 Zie Kamerstukken II 2014/15, 34086, 3, p. 47-48.

• 34 Daarbij kan een rol spelen dat van bepaalde devices, operating systems of user interfaces bekend is dat de notificatiefunctie gebrekkig werkt en dat de gebruikers bepaalde apps zo kunnen instellen dat deze in een slaaptoestand (hibernation) worden gehouden waardoor notificaties niet doorkomen (bijvoorbeeld om het batterijverbruik van de mobiele telefoon te beperken) dan wel dat zij de notificatiefuncties van bepaalde apps blokkeren.